Dans notre pays, on ne compte plus les observatoires. On observe tout : le numérique, le monde juif, les délais de paiement, les inégalités, la fonction publique territoriale, les politiques culturelles, les retraites, les discriminations, les loyers, la franchise,… avec pour objectif de faire évoluer la législation et/ou les pratiques.
Mais il y a pourtant des phénomènes dont on parlait peu jusqu’à présent dans les médias et qui méritent pourtant d’être analysés ; le non recours aux prestations sociales est de ceux-là.
Publication initiale le 07/03/2013
La campagne des élections présidentielles de 2012 a été marquée par des déclarations pour le moins virulentes sur la « fraude sociale » et l’assistanat.
Quand on s’intéresse un peu au sujet en analysant des études parlementaires ou des rapports émis par la Cour des comptes, on s’aperçoit que la réalité n’est pas tout à fait celle qui est décrite dans les discours.
Ainsi, le rapport rédigé en juin 2011 par Dominique Tian (rapporteur de la mission d’évaluation des comptes de la sécurité sociale à l’Assemblée nationale) chiffre la « fraude sociale » à près de 20 milliards d’euros en précisant qu’elle se décompose comme suit :
– de 8 à 15,8 milliards d’euros pour la fraude aux prélèvements (soit entre 6,4 milliards et 12,4 milliards pour le travail dissimulé et 2,2 milliards pour les redressements de cotisations sociales)
– entre 2 et 3 milliards pour la fraude aux prestations.
Ces discours qui ne montrent du doigt que la fraude commise par les allocataires (par ignorance ou réelle volonté de tricher, selon les cas) sont si audibles qu’ils en viennent à occulter l’ampleur du non recours dont le montant est bien supérieur à celui de ces fraudes.
L’Observatoire DEs NOn REcours aux droits et services (ODENORE) est une structure universitaire rattachée à un laboratoire du CNRS dont les travaux visent à chiffrer ce non recours, à en rechercher les causes et à proposer des solutions pour le réduire.
Rien qu’en matière de revenu de solidarité active (RSA), on estime le non recours à 5,3 milliards d’euros par an. Cette somme est à rapprocher des 9,4 milliards d’euros versés aux allocataires du RSA en 2011.
Il faut dire que le mécanisme du RSA n’est pas simple. On distingue :
– le RSA socle : destiné aux personnes qui n’ont aucune ressource (revenu minimum pour les foyers inactifs) soit 483,24 € pour une personne seule en 2013 ;
– le RSA socle et activité : destiné aux personnes dont le revenu n’est pas suffisant pour atteindre le montant du RSA socle ;
– le RSA activité : destiné aux personnes en activité qui n’ont pas droit au RSA majoré ;
– le RSA majoré : allocation forfaitaire pour les personnes isolées.
Le non recours a de multiples causes à commencer par le manque d’information des personnes éligibles, mais pas seulement. Le dispositif du RSA est pour le moins complexe tant en ce qui concerne ses conditions d’éligibilité que les conditions de son maintien. Le dossier est logiquement réactualisé afin d’intégrer les changements qui peuvent intervenir dans la situation de l’allocataire (conclusion d’un contrat de travail, par exemple) mais, après 4 mois de non éligibilité, l’allocataire est radié. En conséquence, si le bénéficiaire est arrivé au terme de son contrat de travail à durée déterminée, il devra constituer un nouveau dossier.
Le paiement des droits au RSA se fait à partir du jour du dépôt de la demande ; le versement n’est pas rétroactif. Ce qui explique que des personnes éligibles qui tardent à constituer un dossier peuvent, du fait d’un changement dans leur situation, devenir inéligibles et voir leur dossier rejeté.
Les études officielles estiment que la population des allocataires du RSA se renouvelle en moyenne de 32% chaque trimestre.
Le montant moyen de l’allocation versée en 2011 s’établissait comme suit :
– entre 400 et 450 euros par mois pour la moitié des foyers bénéficiaires du RSA socle ;
– entre 250 et 450 euros par mois pour les deux tiers des bénéficiaires du RSA socle activité ;
– entre 50 et 250 euros par mois pour la majorité des bénéficiaires du RSA activité seul.
D’après les enquêtes, les « non recourants » ne sont pas seulement des personnes mal informées ; ce sont aussi des personnes qui rejettent la complexité du dispositif eu égard au faible avantage qu’elles pourraient en retirer ou qui refusent (par crainte de stigmatisation ou par éthique personnelle) de constituer un dossier. Ce n’est pas un hasard si plus de 50% des non « recourants » sont titulaires d’un diplôme de niveau bac ou plus.
Aux sommes concernées par le non recours des personnes éligibles, il faut ajouter près de 5 milliards d’euros de « rappels de droits » de la CAF (sommes dues à des allocataires, en attente de décaissement).
Dans le domaine de la couverture maladie universelle (CMU et CMU-C), la dureté du discours sur la fraude sociale est aussi sans rapport avec la réalité.
En 2010, pour 4,4 millions de bénéficiaires, 780 fraudes ont été détectées pour un montant qui représente 0,5% du total des fraudes subies par l’assurance maladie. Les établissements de santé sont à l’origine de 45% du montant total des fraudes ; les professionnels de santé y contribuent pour 21%.
En matière de CMU, les estimations prévoyaient environ 6 millions de bénéficiaires ; 1,5 million de ménages restent donc en dehors du dispositif pour cause de non recours.
En matière d’aide pour une complémentaire santé (ACS), le taux de non recours atteint près de 70%.
Les comptables publics pourraient se réjouir de ces économies réalisées mais, derrière ces proportions élevées de non recours, se cachent de nombreux cas de renoncement aux soins qui contribuent à la dégradation de l’état de santé d’une partie croissante de la population.
En ce qui concerne les tarifs sociaux de l’énergie, le taux de non recours bat des records puisque les deux tiers environ des personnes éligibles n’en bénéficient pas.
La précarité énergétique est définie comme le fait de consacrer plus de 10% de ses ressources au paiement des factures d’énergie. Cette situation concerne plus de 15% des foyers établis en France ; les dispositifs relatifs aux tarifs sociaux ont donc un rôle à jouer de première importance.
De nombreux foyers éligibles ne sont pas suffisamment informés de leurs droits mais il faut reconnaître que le dispositif est complexe et que sa mise en œuvre s’avère un parcours semé d’obstacles.
Les organismes d’assurance maladie doivent communiquer les données nécessaires aux fournisseurs d’énergie afin de leur signaler les personnes qui peuvent bénéficier de ces tarifs mais on demande ensuite à ces abonnés de compléter et renvoyer des formulaires dont le sens n’est pas toujours compris par tous.
La mise en place du tarif social n’est pas rétroactive et prend effet au jour où le dossier est complet ; ce qui explique que certains foyers n’aient pas pu bénéficier du dispositif depuis le jour où leurs ressources sont descendues sous le plafond de l’éligibilité.
Dans ce domaine, le non recours ne génère aucune économie pour les comptes publics puisque les tarifs sociaux sont financés par la solidarité de tous les abonnés des fournisseurs d’énergie ; chacun d’entre nous règle au titre de sa facture une petite participation destinée à couvrir la dépense générée par les tarifs sociaux.
Les tarifs sociaux dans les transports collectifs urbains ne sont pas plus plébiscités puisque que le taux de non recours peut atteindre 70% selon les réseaux alors que près de 5 millions de personnes sont éligibles en France.
Pourtant, la mobilité est un droit comme les autres. Dans certains cas, elle est même un devoir si l’on se réfère à l’offre d’emploi raisonnable susceptible d’être proposée par Pôle emploi (un emploi à 30 kilomètres du domicile ou à une heure de transport en commun, que le demandeur d’emploi ne peut refuser sous peine de voir ses allocations suspendues).
Dans certains secteurs, le taux de non recours n’est pas chiffré avec précision ; on ne peut l’approcher qu’au moyen d’enquêtes. Il en est ainsi en ce qui concerne le nombre de demandeurs d’emploi. L’habitude et la facilité veulent que l’on se réfère au nombre d’inscrits à Pôle emploi pour évaluer la croissance du nombre de chômeurs mais l’inscription n’a rien d’obligatoire.
Selon certaines enquêtes, 20% des chômeurs (au sens du BIT*) ne seraient pas inscrits à Pôle emploi. Il est vrai que moins de 50% des inscrits sont indemnisés ; les autres n’ont pas suffisamment travaillé ou leurs droits sont épuisés. L’inscription à Pôle emploi ne s’impose donc pas à tous d’autant que la possibilité de décrocher une hypothétique formation est loin d’être assurée. Les critères d’éligibilité aux formations ne sont pas d’une grande lisibilité car ils sont souvent dictés par une politique de ciblage qui ne donne aucune certitude quant à la faculté d’en bénéficier.
Le phénomène du non recours tend à trouver sa place dans les médias notamment grâce aux études qui permettent de le mettre en évidence et de le chiffrer. Il est sans conteste la preuve de l’échec de certaines politiques publiques sur lequel il est urgent de s’interroger.
Avec près de 9 millions de personnes en France vivant avec moins de 964 euros par mois en 2010, un tel taux de non recours aux aides sociales devrait inquiéter (à défaut d’émouvoir) les personnes chargées d’élaborer la législation de notre pays.
Même en période de crise, on ne peut se contenter de gérer la dépense sociale avec une vision exclusivement comptable. Il nous appartient de protéger les plus vulnérables au moyen de différents mécanismes de solidarité.
N’oublions pas non plus que cette dépense sociale crée à son tour de la dépense privée car les sommes versées aux différents bénéficiaires sont réinjectées dans notre économie.
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* Chômeurs au sens du BIT (Bureau international du travail) : sont sans emploi et n’ont pas travaillé même une heure pendant la semaine de référence, sont disponibles pour prendre un emploi dans les 15 jours et ont cherché activement un emploi dans le mois précédant l’enquête.
Les chiffres mentionnés dans ce billet sont issus
– de l’ouvrage de l’ODENORE L’envers de la « fraude sociale » – Ed. la Découverte
– des rapports 2011 CAF et CMU