Impôt sur le revenu – Le prélèvement à la source ne serait plus d’actualité

Alors que le prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu a été considéré durant de nombreuses années comme présentant de multiples avantages tant pour les contribuables que pour le budget de l’État, le Conseil des Prélèvements Obligatoires, dans son rapport publié hier matin, démontre que ce choix est loin d’être pertinent.

À la lumière d’une étude très documentée portant notamment sur les pratiques fiscales en vigueur dans 15 pays de l’OCDE, et enrichie par le résultat de la consultation des acteurs concernés, le Conseil des Prélèvements Obligatoires établit un état des lieux qui a pour mérite de réactualiser les informations nécessaires à un débat sur cette question.

État des lieux

Dans l’immense majorité des pays (13 sur 15)* sur lesquels porte l’étude, l’impôt sur le revenu est prélevé à la source au moment où le contribuable perçoit un revenu. Il est versé à l’État par un tiers payeur (employeur, banque, caisse de retraite,…).

En France, hormis durant la période du stoppage à la source (1940-1948), l’impôt sur le revenu fait l’objet d’un prélèvement sur rôle.

Dans notre pays, sont concernés par un prélèvement à la source : les cotisations sociales sur les rémunérations et les revenus de remplacement, les prélèvements sociaux de nature fiscale (CSG, CRDS, contribution solidarité autonomie, versement transport) ainsi que les prélèvements fiscaux (prélèvement forfaitaire libératoire, imposition des plus-values immobilières). Ces prélèvements représentent entre le quart et la moitié du montant des prélèvements obligatoires.

Les arguments autrefois mis en avant pour promouvoir cette modalité de prélèvement de l’impôt sur le revenu ne résistent pas à l’analyse réactualisée effectuée par le Conseil des Prélèvements Obligatoires.

Pas de simplification des démarches pour les contribuables

Il a souvent été prétendu que le prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu faciliterait la vie du contribuable qui n’aurait plus à s’occuper de rien puisqu’il percevrait un revenu net d’impôt.

En matière fiscale, la simplicité a souvent pour le contribuable un coût qu’il convient d’évaluer. Ainsi, 4,2 millions de foyers fiscaux (plus de 50% des contribuables) ont choisi en 2010 le prélèvement forfaitaire libératoire (volontairement ou par ignorance du dispositif) alors qu’ils n’avaient pas intérêt à le faire. Ils ont perdu en moyenne 77 € par foyer fiscal.

Le Conseil des Prélèvements Obligatoires rappelle à juste titre que ce n’est pas le paiement de l’impôt qui cause des difficultés au contribuable mais plutôt les démarches déclaratives tant la fiscalité est complexe et difficile à appréhender.

Ainsi, en 2010, plus de 90% des contribuables utilisaient des moyens de paiement dématérialisés (78% avaient mensualisé leurs paiements, 11% utilisaient le prélèvement à l’échéance et 3,3% recouraient au télérèglement). Rappelons également qu’en 2010, la déclaration de revenus pré-remplie (DPR) concernait 90% des contribuables avec un taux d’erreur moyen situé à moins de 8% (taux d’erreur élevé sur le revenu de solidarité active mais bien inférieur à 5% sur les autres revenus).

Le prélèvement à la source ne dispense pas d’établir une déclaration de revenu à laquelle est soumise l’immense majorité des foyers fiscaux en Australie, au Canada, en Belgique, en Espagne, en Allemagne, aux États-Unis,…

La retenue à la source a parfois été considérée comme utile aux personnes qui enregistrent des variations de revenu importantes d’une année sur l’autre. Mais il existe aujourd’hui de nombreux outils mis à la disposition des 30 40% des contribuables français qui subissent une baisse de leur revenu imposable par rapport à l’année précédente.

En cas de diminution du revenu supérieure à 30% (quelle qu’en soit l’origine : chômage, divorce,…), il existe une procédure spécifique qui permet au contribuable de disposer d’un délai supplémentaire pour s’acquitter de son impôt. Dans les faits, seuls 2% des contribuables demandent à bénéficier de ce dispositif alors que plus de 30% d’entre eux pourraient l’utiliser. La modulation des mensualités dès le mois de janvier n’est mise en œuvre que par 7% des contribuables alors que plus de 30% pourraient y prétendre.

Peu de bénéfices pour le budget de l’État

De nombreux rapports publiés au cours des décennies précédentes insistent sur le fait que l’État recouvrerait plus vite le montant de l’impôt sur le revenu qui serait prélevé l’année même et non plus en N+1, et qu’il profiterait ainsi de la croissance de revenus ; faut-il encore qu’il y ait une croissance des revenus…

Certains prétendent que le taux de recouvrement de l’impôt sur le revenu serait amélioré par la mise en place d’une retenue à la source.

Le taux de recouvrement des pays qui ont opté pour ce système est certes très élevé (99,5% aux Pays-Bas, 99,7% au Danemark)… mais la France peut se prévaloir d’un taux de 99% pour l’impôt sur le revenu alors qu’elle n’a pas choisi ce dispositif. Le rapport précise que ce taux s’établit à 94 % en moyenne à l’échéance (la date limite de paiement), à plus de 97 % après la phase de relance amiable et atteint 99,4 % au 31 décembre de l’année N+1, à l’issue de la période contentieuse.

En ce qui concerne les gains de productivité possibles dans l’administration, le rapport du Conseil des Prélèvements Obligatoires est pour le moins réservé, considérant que le coût de recouvrement est dû surtout à la complexité de la législation fiscale qui nécessite dans de nombreux cas une gestion personnalisée. Les économies réalisées seraient de l’ordre de 200 équivalents temps plein (soit environ 12 millions d’euros).

Seule une entrée en vigueur plus rapide des dispositions fiscales nouvelles (en cours d’année) pourrait constituer un avantage non évalué pour le budget de l’État.

Des charges supplémentaires pour l’administration et les tiers payeurs

Il faudrait désigner des tiers payeurs qui deviendraient les interlocuteurs privilégiés des services fiscaux. Ceux-ci seraient nombreux du fait de la diversité des revenus. Il y aurait les banques (qui s’acquittent déjà de cette tâche quand elles prélèvent le PLF) mais aussi les employeurs, les caisses de retraite et celles qui versent des revenus de remplacement,…

On estime que, pour les entreprises (et à la lumière des expériences étrangères), le coût s’établirait entre 1,3 et 3,5% du montant des impôts collectés. En France, cela aurait pu représenter, pour 2010, une charge pour les entreprises comprise entre 600 millions et 1,6 milliards d’euros.

À l’étranger, ce coût s’établit à 4 € par an et par salarié au Danemark dont les paramètres d’imposition sont très simples, mais à 200 € par an et par salarié aux Pays-Bas et en Australie (pays dont la fiscalité est assez complexe). Les entreprises tiers payeurs bénéficient dans ces pays de délais de trésorerie pour le versement des sommes collectées allant de 30 60 jours.

Le prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu suppose de mettre en place des règles définissant la responsabilité des tiers payeurs notamment en cas d’erreur ou de fraude. Il faudrait aussi envisager un dispositif proche de l’AGS (assurance garantie des salaires) pour se prémunir de l’insolvabilité des entreprises.

Le législateur devrait aussi déterminer avec précision la responsabilité de chacun des intervenants (contribuable / administration fiscale / tiers payeur).

Ajoutons à cela la nécessite de prendre des mesures destinées à préserver la confidentialité des données fiscales du salarié à l’égard de son employeur (employeur qui n’a pas à connaître les autres sources de revenu de son collaborateur, ni le salaire du conjoint ou les pensions alimentaires dont le salarié est débiteur ou créancier). Le fisc pourrait en conséquence communiquer à l’employeur un taux d’imposition moyen à appliquer.

Le débat reste ouvert quant au choix de l’organisme qui serait chargé du recouvrement de cet impôt collecté à la source (les URSSAF agissant pour compte de l’État ou les services fiscaux).

Les revenus qui pourraient être concernés

Certains revenus resteraient nécessairement en dehors du dispositif du fait qu’ils ne sont pas toujours versés par un tiers payeur de confiance (cas des revenus fonciers) ou qu’ils ne sont pas directement déterminables (cas des plus-values sur la cession de certaines valeurs mobilières ou cas des revenus des travailleurs indépendants).

Les revenus concernés pourraient être les salaires, les revenus de remplacement et les pensions car le tiers payeur est facilement identifiable.

En 2010, 40% des contribuables percevaient uniquement des salaires, des pensions ou des indemnités. Moins de 130 000 foyers imposables ont perçu exclusivement des revenus d’indépendants, ce qui représente seulement 0,6 % du total des redevables de l’impôt sur le revenu. Seuls 50 000 contribuables ont perçu exclusivement des revenus du capital.

Le rapport en conclut que la retenue à la source pourrait concerner 95% des foyers fiscaux : les 40% qui perçoivent exclusivement des revenus de type salarial et les 55 % qui perçoivent plusieurs revenus avec un revenu salarial dominant.

Des modalités de transition à déterminer

La mise en place du prélèvement à la source de l’impôt sur le revenu impose l’effacement de la dernière année d’imposition afin que les contribuables n’aient pas à payer au cours de la même année l’impôt dû pour l’année et l’impôt dû pour l’année précédente. Certains pays ont mis en place un lissage de l’impôt dû au titre des 2 années encadrant la mise en œuvre du dispositif.

La solution de l’effacement (souvent appelée année blanche) est très difficile à coordonner car on ne peut priver les contribuables du bénéfice des dépenses déductibles effectuées au cours de l’année effacée (salaires des employés à domicile, travaux dans la résidence principale, dons aux œuvres…) sauf à traduire ces dépenses en un crédit d’impôt qui générera un décaissement pour l’État.

Le législateur devra également imaginer une série de dispositions destinées à éviter les abus qui pourraient être commis au cours de cette année au titre de laquelle les revenus ne seraient pas imposés.

Quelles alternatives possibles ?

Partant du constat que l’imposition des revenus à la source générerait peu d’avantages, le Conseil des Prélèvements Obligatoires propose deux alternatives.

1-     La moins coûteuse et la plus rapide à mettre en œuvre

Promouvoir les services offerts par l’administration fiscale ; celle-ci pourrait s’engager dans une démarche proactive à l’égard des contribuables afin de leur conseiller la solution la mieux adaptée à leur situation.

Intensifier la communication sur les délais de paiement et la modulation des acomptes (deux outils peu utilisés pour l’instant).

Enrichir les outils de mon compte du site impots.gouv.fr en proposant, à l’issue de la simulation effectuée sur celui-ci, de moduler les échéances.

2-     À plus long terme et à un coût certainement élevé (non évalué dans le rapport)

Mettre en place une imposition des revenus l’année de leur perception (sans la retenue à la source) souvent appelée imposition des revenus courants (IRC).

Les acomptes d’impôts, réglés mensuellement ou à chaque tiers prévisionnel, seraient versés au titre de l’année N et permettraient la suppression du décalage d’un an entre la perception des revenus et le paiement de l’impôt.

Cet impôt sur le revenu serait payé par le contribuable sans l’intermédiaire d’un tiers payeur mais ce dispositif ne s’affranchirait pas de l’indispensable régularisation à réaliser au cours de l’année N+1 et il laisse en l’état toutes les questions posées sur la période de transition.

 

 

 

Tous les chiffres cités sont extraits du rapport lui-même.

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(*) Sur les 15 pays objet de l’étude :

Prélèvement de l’impôt sur le revenu à la source : Allemagne, Australie, Belgique, Canada, Danemark, Espagne, États-Unis, Irlande, Italie, Luxembourg, Nouvelle-Zélande, Pays-Bas, Royaume-Uni.

Prélèvement de l’impôt sur le revenu sur rôle : Singapour et Suisse.